Dag Detter: Att frigöra offentliga värden för högre tillväxt

Det svenska folket äger stora, delvis dolda, kommersiella förmögenheter via den offentliga sektorn vilka staten, kommuner och regionerna inte förvaltar på det sätt som bäst gagnar Sverige. Det handlar framför allt om bolagsverksamheter och fastigheter.

Korrekt redovisat och professionellt förvaltat skulle dessa kommersiella tillgångar kunna tillföra staten och det allmänna betydande inkomster årligen och samtidigt medföra ökad produktivitet och ekonomisk tillväxt.

Värdet på samtliga offentliga tillgångar är betydligt större än värdet på Stockholmsbörsen. Publika bolag med privata ägare, kringgärdas av lagar och regler för ägarstyrning och förvaltning och förvaltas, följs och bevakas av en hel bransch av styrelser, bolagsledningar, revisorer, managementkonsulter, analytiker, investerare, samt reglerare som till exempel Finansinspektionen.

Stora delar av den offentliga förmögenheten förvaltas däremot i det dolda; passivt, i det närmaste oprofessionellt, eller rent av inte alls. Inte sällan sker detta då värdefulla tillgångar helt enkelt inte finns redovisade eller ens registrerade som tillgångar.

En uppskattning av marknadsvärdet av samtliga offentligt ägda (statliga, regionala och kommunala) fastigheter som geografiskt ligger inom Stockholms kommun uppgår till åtminstone 900 miljarder kronor.  Då det bokförda värdet är mindre än en tredjedel av detta marknadsvärde, ger detta ett missvisande beslutsunderlag för politiker och tjänstemän. Marknadsvärdet och potentialen förblir, med några få undantag, dolt och därför sällan föremål för värdeskapande utveckling. Sammantaget har den offentliga sektorn i Sverige har sannolikt ett fastighetsbestånd värt ungefär 5 000 miljarder, varav endast ungefär en tredjedel redovisas.

Enligt Ekonomistyrningsverket (ESV) uppgår den offentliga sektorns nettoförmögenhet (tillgångar minus skulder) till 2 600 miljarder kronor (motsvarande 0,5 gånger BNP). Enligt SCB uppgår nettoförmögenheten i stället till 6 500 miljarder kronor (1,2 gånger BNP). Skillnaden mellan myndigheternas beräkningar på nästan 4 000 miljarder kronor beror inte på olikheter i definitioner utan på att tillgångar inom den offentliga sektorn redovisas och värderas på olika sätt.

Demokratisk styrning och kontroll fungerar mycket bristfälligt när tillgångarnas rätta värden inte synliggörs. Därmed försummas många möjligheter att använda den gemensamma förmögenheten till gagn för samhällsutvecklingen. Att god förvaltning normalt kräver en hel del expertkunskap gör inte saken lättare.

De faktiska förlusterna av vårdslösa beslut om offentliga bolag, infrastruktur och fastigheter är betydande. Onödiga kostnader växer till sig därför att viktigt underhåll försummas, till exempel av tågbanor eller vattenförsörjningen. Det enskilt största segmentet är offentligt ägda fastigheter. Trots enstaka goda exempel, försakas många möjliga framtidssatsningar till följd av bristande värdeskapande ägarstyrning av fastigheterna. Det handlar inte enbart om att fastigheterna i sig skulle kunna utvecklas och användas bättre och därmed bli mer värdefulla, utan också att de mycket bättre skulle kunna bidra till att lösa bostadsbristen och andra utmaningar.

Införandet av professionell förvaltning och redovisning av de offentliga förmögenheterna skulle göra Sverige till ett rikare land. Det skulle förbättra de tjänster som tillgångarna löpande levererar, och bättre rusta samhället för kommande utmaningar såsom klimatomställningen, demografiska förändringar och bostadsbristen.

Avgörande för en bättre offentlig förmögenhetsförvaltning är en professionell redovisning av tillgångar enligt åtminstone samma standard som avkrävs privata företag. Som förebild tjänar här Nya Zeelands offentliga finansiella system som reformerades för över trettio år sedan. I detta moderna system redovisas alla tillgångar återkommande utifrån marknadsvärde eller återanskaffningsvärde. Politiska satsningar, investeringar eller försäljningar av tillgångar sätts ständigt i ett perspektiv av huruvida dessa stärker nettoförmögenheten. Sedan reformerna har Nya Zeelands offentliga nettoförmögenhet stärkts, det finansiella ramverket står stabilt och offentliga tillgångar samt investeringar sköts på bättre grund.

Många fastigheter som ägs av kommuner och regioner är till stor del skattebefriade då de klassas som ’samhällsfastigheter’. De behöver därför inte uppge viktig information om fastigheterna, exempelvis lokalyta, till lantmäteriet eller tas upp till marknadsvärde i den kommunala redovisningen. I vissa fall finns de inte över huvud taget med i redovisningen till och med när de konkurrerar med privatägda fastigheter. För en mer jämbördig konkurrenssituation och bättre förvaltning av allmänna medel, bör alla offentliga fastigheter registreras med fullständiga uppgifter hos Lantmäteriet och Skatteverket i likhet med alla andra fastigheter och åläggas skatt.

Andra länder har mycket goda erfarenheter av att ägarstyra statliga bolag genom holdingbolag eller liknande former. Singapores utveckling under en generation från ett utvecklingsland till dagens framgångar beror tillviss del på hur de förvaltat sina bolag och fastigheter inom sitt holding bolag Temasek.  Sverige har tidvis kommit nära den sortens professionella värdeskapande ägarstyrning. Runt millennieskiftet ökade värdet av de statliga bolagen inklusive dess följdverkningar 1998–2004, (med försäljningar inräknade) lika mycket eller mer än OMX-index. Efter denna episod, har den statliga portföljen inte uppvisat någon värdeutveckling alls (försäljningar inräknade), medan OMX har fördubblats. Om den statliga portföljen hade haft samma utveckling som OMX, hade staten eller skattebetalarna varit 500 miljarder kronor rikare. I de kommunala och regionala bolagen kan den förlorade vinstpotentialen vara lika stor.

Därför är det inte förvånande att två statliga utredningar föreslagit holdingbolagsformen för professionell värdeskapande ägarstyrning av de statliga bolagen. Även kommunala och regionägda bolag bör normalt ägarstyras professionellt med respektavstånd från dagspolitiken genom ett holdingbolag. Som det ser ut i dag befinner sig kommunala bolag i en gråzon med ett helt eget redovisningssystem och där kontrollfunktioner är satta ur spel, bland annat genom att politiker i fullmäktige också är styrelseledamöter i kommunala bolag och därmed utvärderar sig själva.

Förslag till initiala förändringar

Staten

• Integrerad periodiserad månadsvis redovisning som i Nya Zealand, på samtliga nivåer i den offentliga sektorn
• Nettoförmögenheten som riktmärke i finansförvaltningen
• Kommersiella bolag konsolideras i ett holdingbolag

Kommuner och regioner

• Årlig marknadsvärdering (’fair market value’) av tillgångar införs i kommunala redovisningslagen, såsom för övriga aktörer på fastighetsmarknaden
• Krav på oberoende revison av kommuners och regioners tillgångsförvaltning
• Kommersiella bolag bör konsolideras i ett holdingbolag med armslängds avstånd till dagspolitiken och undvika snedvrida konkurrensen med privata aktörer
• Styrelsenominering till kommunala/regionala bolag endast på kommersiella meriter